来源： 中正政事
地方政府为了发挥市场在资源配置中的作用推动自身经济发展，前些年举办了较多的功能型、服务型市场主体。甚至很多政府经济职能部门也成立了 “自己的”公司。随着党中央、国务院对国资国企监督管理的加强，经营性国有资产集中统一监管的政策刚性要求，地方政府开始对域内少则几十个、多则上百个大小不等市场主体进行匆忙整合，市县区一夜之间出现众多的 “国有集团公司”。但多数国有集团公司“集而不团、合而不聚、协而不作、各自为政”，集团流于形式，协同效率低、运营效率低、经营效益低、资源利用效率低等问题普遍存在。究其原因，有管理方法问题、有制度机制问题、也有企业文化建设问题。如何集团管控？如何对集团各单元进行有效管理？中正咨询顾问经常收到地方党委政府或国有企业这方面的咨询。本期我们在浅层次尝试探讨一下地方国有企业集团管控的问题，供参考。企业集团，是工商业发展演化过程中，根据市场竞争的需要，在产品、资本、成本、利益等诸多生产经营要素的分工协作、提升效率的产物。一战前，企业集团首先在欧洲国家出现。二战以后，随着经济秩序的演变，全球资源配置要素的需要，企业集团在全球迅速兴起。我国的集团公司，是随着市场经济制度的确立，要素资本在更大市场流动的背景下发展壮大的，至今，企业集团始终在大江南北方兴未艾。关于企业集团，不同的社会制度和经营环境，各国对企业集团的执行标准也不尽相同。《超级集团财务》对不同区域、不同国家的企业集团这样描述：德国式企业集团：以一个大企业为核心，通过控股、持股控制一大批子公司、孙公司、关联公司，从而形成庞大的财团，以应对市场竞争需要。日本式企业集团：以各成员企业在技术及其他职能上互补为目的，以成员自主权为前提，在平等互利原则下结成长久的经营结合状态和经营协作机制。在融资关系、人员派遣、原材料供应、产品销售、制造技术等方面建立紧密关系而协调行动的企业群体。中国式企业集团：以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范，具有一定规模的企业法人联合体，下属有全资子公司、控股子公司、联营企业、合营企业及非法人企业等各种形式的经济实体。企业集团影响了当今世界经济的形态，如：松散却协作紧密的犹太企业财团、抱团出海的中国企业集团、银企一体的日韩企业集团等，数量虽低于单体企业，却创造了巨额的社会财富，不时的改变着我们的生活方式与消费习惯。我国地方国企从小到大，从承担政府融资发展职能助推区域经济发展，到以资本运作的市场主体，经营范围不断扩大，在区域经济发展中起着不可或缺的作用。随着经营性国有资产集中统一监管的政策要求，地方政府纷纷对本地的国资国企实施集团化改造。集团公司建立了，怎样才能实现母子公司的良性互动，通过有效管控，提高国有资本运行效率，发挥国有资本杠杆作用，就显得非常重要。
了解集团管控之前，我们先看看管理、管控的概念。
关于管理，《中正咨询说管理（一）——科学管理和一般管理》一文中表述：“管理”就是企业的管理者通过计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动，实现组织资源最优配置和运营效率提升的过程。“管控”是管理者对企业进行价值创造活动的控制过程，管理者注重在管理过程中对每个环节的控制和指导。从概念上说，“管理”包含了“管控”，“管控”属于“管理”范畴。只不过我们说管理的时候，一般指单体企业，说管控的时候常常指的是集团管理。
为何集团需要管控？因为集团组织内部出现了“分化”，这种“分化”体现在集团企业中出现了相对独立的成员单位——子公司、事业部等新的市场主体。在法律关系上，他们承担有限责任，且有独立的发展空间，如果集团管控过程中，法人治理结构不清晰、战略定位不明确、文化没有构建和认同、价值观没有形成共识，“母子”之间关系就会慢慢的变得“暧昧”。所以人人都明白要通过对整个集团的管控，才能发挥“1+1›2”的经营效果，才能构建成员单位之间的共生关系，才能提升集团企业价值创造能力，实现集团整体价值最大化。
1987年，美国管理学家迈克尔·古尔德在《战略与风格》一书中提出了集团管理的“母合类型理论”，经过全球大企业几十年的实践，逐渐演化成目前理论界和企业普遍认可的集团管控“三分法”。“三分法”理论，是三种不同母子公司基本管控模式，即：财务管控模式、战略管控模式及运营管控模式。下面说说三种模式的特点：
（一）财务管控模式
财务管控模式，是集团公司对下属企业的管控主要通过财务方式实现，把追求投资回报、资本增值作为唯一目标。子公司相对独立，集团公司通过紧密的财务管控系统，支持子公司的财务和资本运营工作，并将日常财务决策权与管理权通过分权设置或职能分解下放给子公司，子公司只需将一些决策结果提交母公司备案的管理体制。1．管控主要目标：以追求投资回报、资本增值，无明确的产业选择。该模式下集团公司定位为投资中心、决策中心，下属单位定位为利润中心，通过投资业务组合的结构优化，追求公司价值最大化。2．管理特点：核心功能是资产管理，将管理重点放在财务指标数据的控制上，集团公司只负责子公司的财务和资本运营工作，并以财务指标对子公司进行管理与考核。集团公司派出人员担任财务负责人，全面负责子公司的财务管理、融资和资本运作管理工作，并对子公司的资金实施集中管理。4．适用条件：一般适用于实收资本雄厚，没有明显主导产业，或是新业务的推广阶段。该管控模式需要下属单位有较强的经营管理能力和创新能力。5．存在问题：财务管控型对下属单位的人员能力要求较高，需自主开展公司运营并具备较强的风险监控能力。否则，该模式具有较大不可控风险。风险是分权过度，可能会牺牲集权能够带来的协同效率。
（二）战略管控模式
战略管控模式，由集团公司制定整体经营发展战略，确定发展方向。子公司的生产经营活动服从集团整体战略活动开展工作。管控方式上采用统一认识、构建企业文化和绩效文化、实施目标管理等工作，推动公司上下联动发展。不具体干预子公司的具体日常经营活动。1．管控主要目标：追求多元化产业发展，有明确的产业选择。该模式下集团公司定位为利润中心、决策中心，子公司定位为成本中心、营销单元。通过不同业务的战略组合和协同效应，实现公司的统筹协调发展。2．管理特点：核心功能是资本管理与战略协调。母公司通过股权关系，发挥在董事会的影响作用，在区分战略责任单元的前提下，追求战略资源的优化配置。4．适用条件：适用于集团公司与下属单位之间权责界定清晰、产品趋向成熟的企业。一般适用于相关产业的多元化企业。5．存在问题：战略管控模式容易造成集团公司与下属单位权责边界不清，出现集团公司对下属单位的管控过多，导致下属单位经营活力不足。
（三）运营管控模式
运营管控模式，是一种高度集权的管控模式，集团公司对子公司的经营运作进行直接管理，特别重视公司经营行为的行动统一、整体协调。1．管控主要目标：追求战略目标和经营思路的步调一致，有明确的主导产业。该模式集团定位为利润中心、决策中心、管理中心，子公司是成本中心、执行中心，追求经营行为统一和公司的整体协调成长。2．管理特点：集团公司的核心功能是资产管理和经营管理。通过母公司的业务管理部门对控股子公司的生产、销售、质量、技术、人力资源、新业务开发等日常经营运作进行直接管理。4．适用条件：适用于业务发展成熟公司，且公司经营方向较少发生变化。同时要求集团公司决策流程及规则清晰、中后台系统支撑完备。一般适用于单一产业或企业在多元化发展初期阶段。5．存在问题：在强管控模式下，下属单位难以快速响应市场变化，集团公司更多承担公司发展责任。集权的管控模式对系统的支撑要求更高。该模式易出现企业管理层官僚化、母子公司“两张皮”等现象，不利于公司发展对效率的要求。三种集团公司的管控模式各有利弊，没有好坏之分，只有适应与否。地方政府平台类公司成立集团实施集约化经营，在管控模式上只能根据本地经济的战略定位、发展阶段，公司的经营规模、资源禀赋、市场环境、管理人员管控能力等自主决定采取哪种模式。
（一）平台类国企集团面临的窘境
地方政府平台类国企是特殊的市场主体，企业运转并非是完全的市场化运营，公司日常经营工作中目标任务相当大比重是基于“政府交办”的事项决定，公司本身带有政府职能身影。虽然组建了集团，但集团管理者主要来自政府部门，没有接受过市场化、专业化专业训练，在企业市场化管理上多数存在欠缺之处，多数公司内部运行表现较为松散，在集团管控上，很难发挥集团合力，缺乏协同作战意识。主要表现在以下几个方面：1.集团对子公司的控股仅停留在法律意义上。由于历史原因以及国有资产集中统一监管的需要，大部分企业先有子公司，后有母公司。公司间的连接渠道是政府行政命令，不是市场化发展需要，简单粗暴“拼盘”组合成立集团公司，多数公司也没有核心竞争力，“吃财政饭”的思想依然存在，成员单位都可直接到政府争取资源配置，集团公司形同虚设。2.集团本部功能定位模糊。集团本部在战略目标、财务目标、人力资源等领域缺乏明确的功能定位，新组合的集团内部思想较为混乱，也不能实现对子公司经营目标与管理责任的科学划分。在管理方式上“人治”为主，管控方式没有形成系统化，主要领导者的认知成为集团协调发展的天花板，对子公司管理多采用行政命令管理模式，资源配置方式有着浓厚的行政色彩，公司运营的个人能动性、资本的杠杆作用得不到很好体现。3. 平台类国企集团和子公司之间目标责任不清。大部门平台类国企疲于应付政府临时性任务，外加本身战略目标模糊，使得集团的目标不能有效分解和落实到子公司。很多集团公司的主要管理者在公司发展中对“重要”和“紧急”事项认识不清，不知道或不遵守公司存在的唯一价值是创造市场需求，这也是管理者的岗位价值，“重要”解决的就是这个问题。“紧急”则是上级领导安排的具体事项。如果集团公司管理者把“紧急”当“重要”，集团管控中必然会出现统筹布局不科学、内部业务秩序混乱、业务部门内部冲突、“领导很忙、员工很闲”等多种管理矛盾“怪圈”。这样不但影响集团和子公司运营发展，也影响企业整体管理水平的提升。鉴于此，下面在模式选择上提供一个工具仅供参考。
（二）平台类国企集团管控模式的选择——要素评价法
平台类国企如何选择集团管控模式，涉及到公司的发展战略、公司治理、组织架构、发展环境等多种因素，是企业集团母子公司的权力分配、政策执行、制度完善及管理方式等的组合，其实质是母子公司权力、责任和目标的合理分配。集团作为一个有机体，要实现权利运用的监控、资源的合理配置和信息的高效共享。通过集团公司对各分子公司采用管理控制、资源科学分配、经营风险控制等目标，使集团组织结构与业务流程达到最佳运作效率，要素评价法可作为大家集团管控的参考：第一步：寻找影响集团管控模式效果的主要因素，如：企业规模、发展阶段、产业结构、企业文化、企业战略、管理能力、业务分布、资源关联度、信息化水平等。第二部：根据实际情况，从分权到集权的阶梯顺序，分别进行得分评分，具体如下：
第三步：本集团综合得分（采用专家意见法），得出平均值。
V=（1项得分+2项得分+…+9项得分）/9
第四步：参照判定标准初步判断。
取值范围 |
0-3 | 4-6 | 7-10 |
财务管控型 | 战略管控型 | 运营管控型 |
（三）选择的态度
权变理论认为，每个组织的内在要素和外在环境条件都各不相同，因而在管理活动中不存在适用于任何情景的原则和方法，即：在管理实践中要根据组织所处的环境和内部条件的发展变化随机应变，没有什么一成不变的、普适的管理方法。事实上，集团公司作为社会大环境中一个相对复杂的子系统，同样受到环境因素的影响。作为特殊市场主体的平台类国企，更要根据自身实际情形，合理选择管控模式，实现集团利益最大化、价值最大化，在本地区经济社会发展中发挥更大作用。集团管控是以集团战略为导向，以集团管控模式为基础，以集团组织结构为框架，以管控流程及制度为支撑，实现组织价值最大化的动态系统。平台类国企集团在区域经济社会中的作用越来越大，如何实现对子公司的科学管控，成为了地方政府和企业集团领导者关注的重点。鉴于现阶段国有企业集团在对子公司管控中存在的问题，应该结合不同情况采用相应管理措施，选择合理的管理模式，强化企业集团和子公司之间关系，提升集团企业整体管理水平，从而促进国有企业集团的健康发展，发挥平台类国企在区域经济社会发展中的支撑作用。
